推动长三角一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。2019年，党中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出在沪苏浙交界的上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“两区一县”）建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”），并将其作为实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。两年多来，各有关方面持续推进一体化制度创新，边探索边实践、边总结边推广，在不破行政隶属的前提下打破行政壁垒，取得了显著成效，创造了一批可复制可推广的制度经验，闯出了一条跨行政区域共建共享、生态文明与经济社会发展相得益彰的新路子。

　　一、习近平总书记重要讲话和论述为示范区建设指明了方向

　　习近平总书记高度重视区域重大战略实施和区域协调发展，多次作出重要指示、提出明确要求，为推动长三角一体化发展特别是示范区建设指明了前进方向，提供了根本遵循和行动指南。

　　（一）坚持将示范区打造成引领长三角更高质量一体化发展的标杆

　　习近平总书记指出，对必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，要采取试点探索、投石问路的方法，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，取得经验、看得很准了再推开。习近平总书记重要论述深刻阐明，实施区域重大战略，要坚持正确的方法论，遵循试点先行和全面推进相促进的路径，确保行稳致远。示范区地处一市两省交界地区，生态环境良好，推动这一区域率先实现一体化发展并形成可复制可推广的经验，对推动长三角全域生态绿色一体化发展具有普遍示范意义。必须持续加大改革创新力度，勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，发挥“牵一发而动全身”的重要作用，率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从项目协同走向区域一体化制度创新，为长三角乃至全国其他区域一体化发展提供制度供给，为加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供借鉴。

　　（二）坚持走生态优先、绿色发展的区域发展道路

　　习近平总书记指出，“鱼逐水草而居，鸟择良木而栖”，如果其他各方面条件都具备，谁不愿意到绿水青山的地方来投资、来发展、来工作、来生活、来旅游？习近平总书记重要论述生动形象地阐明了绿水青山就是金山银山的理念，指明了经济发展和生态保护协同共生的新路径，是实现可持续发展的内在要求。示范区湖荡水网密布，分布着“一河三湖”（太浦河、淀山湖、元荡、汾湖）等重要水体，河湖水面率高达20.3%，面积在50公顷以上的湖荡有76个，绿水青山是其与生俱来的“天然基因”。必须牢固树立和自觉践行绿水青山就是金山银山的理念，把保护和修复生态环境摆在优先位置，不走集中连片式开发的老路，着力发挥示范区生态环境优势，把好山好水好风光融入大都市圈，通过建立生态友好型高质量发展模式，将示范区的好风景逐步转化为新经济，将“高颜值”加快转化为“高价值”。

　　（三）坚持把制度集成创新摆在突出位置

　　习近平总书记指出，改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰。习近平总书记重要论述深刻阐明，面对更高质量一体化发展新任务新要求，唯有把深化改革攻坚同促进制度集成结合起来，聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措，加强制度创新充分联动和衔接配套，不断提升改革综合效能，才能完成好党中央赋予的重大历史使命。一体化是示范区协调发展的高级形态，比协同、协调的要求更高、难度更大，不可能一蹴而就，要结合不同区域、不同领域的一体化基础，分区域、分领域有序推进。必须聚焦规划管理、生态保护、土地管理、公共服务等方面，深耕制度创新试验田，推动党的十八大以来党中央明确的、可以在地方试点的重大改革举措集中落实、率先突破和系统集成，不断增强改革举措的系统性、整体性、协同性，探索建立有效管用的一体化发展新机制。

　　（四）坚持正确处理好政府和市场的关系

　　习近平总书记强调，坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是我们党在理论和实践上的又一重大推进。习近平总书记重要论述深刻阐明，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进各类生产要素跨区域自由流动；同时更好发挥政府作用，既要破除行政区划的“有形之墙”，又要破除思维观念的“无形之墙”，打破地区分割和利益藩篱。示范区建设参与主体包括“三级八方”（“三级”即省、市、县三级，“八方”即上海市、江苏省、浙江省、苏州市、嘉兴市以及青浦区、吴江区、嘉善县）多个行政主体和众多市场主体，探索实现一体化涉及多方面利益关系。必须在更大范围更深层次推进要素市场化改革，培育壮大市场主体，激发市场活力，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，进一步健全示范区管理体制机制，完善新型跨域治理模式，凝聚示范区建设的强大合力。

　　二、示范区建设取得阶段性成效和有益经验

　　示范区紧紧围绕规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务等领域，加大协同改革力度，形成了一系列具有开创性的制度创新成果，为长三角乃至全国区域一体化发展贡献了“示范区方案”。

　　（一）实行规划一张图，建成协调发展样板间

　　建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理机制，着力解决因规划不统一导致的空间不协调问题，推动两区一县“共绘一张蓝图”，曾经的“三不管”地带焕发出新的生机活力。编制国内首份跨省域国土空间规划，推动形成绿色田园、古朴乡村、现代城镇和谐共生的空间格局。聚焦生态环境、城市设计、综合交通三大领域，出台实施先行启动区规划建设导则，形成各级各类规划共同参照的统一技术标准，在“一张蓝图管全域”的基础上实现“一套标准管品质”。建立控制性详细规划联编联审机制，明确规划管控底线和标准，统筹先行启动区规划编制、调整和审查工作。依托地理信息系统数据库建立统一规划管理信息平台，实现规划成果统筹衔接、规划管理信息互通共享。组建示范区规划委员会，完善规划决策机制，不断提高议事效率和决策科学性。

　　（二）形成环保一把尺，绘就生态绿色山水画

　　围绕发挥“一把尺子量到底”作用，建立健全以标准、监测、执法“三统一”为重点的生态环境保护制度，生态系统跨区域分而治之的局面得以扭转，示范区的生态绿色招牌越擦越亮。发布固定污染源废气现场监测等领域多项技术规范，提高环境技术标准一致性。开展生态环境联合监测行动，实现主要环境质量数据互通共享。组建跨省生态环境保护综合行政执法队，遏制污染企业“打一枪换一个地方”的游击战行为。针对重点跨界水体制订联保专项方案，建立联合河（湖）长制，增强上下游、左右岸协同治理能力，淀山湖等重点跨界水体水质进一步改善，37个省（市）控以上地表水考核断面水质达标比例提高到94.4%。强化规划环评和项目环评联动，实施项目环评管理“正面清单”制度，不断简化环评审批流程。联合印发碳达峰碳中和工作指导意见，建立跨行政区碳排放和碳汇一体化核算评估考核体系，形成“双碳”一体化推进新模式。

　　（三）促进市场一体化，建设要素跨区域流动大通道

　　瞄准市场一体化目标，完善促进要素跨区域自由流动的制度安排，要素配置效率持续提高。出台实施首个跨省域人才“十四五”规划，有序推进高端人才共建计划，一批持有外国人永久居留证的高层次人才成功跨区域申办上海海外居住证。实行专业人才资格互认、继续教育学时互认、职称“一次评审，三地互认”，跨区域注册二级建造师达181人。发布实施金融支持示范区发展16条政策措施，推出跨省联合授信、资金跨省划转不收费等一批金融同城化服务，13家金融机构在示范区设立分支机构。率先开展长三角科技创新券通用通兑试点，纳入服务机构超600家、服务资源超25000项。出台实施建设用地机动指标统筹使用操作办法，健全土地指标周转机制，增强土地资源跨省统筹使用能力。

　　（四）加快政务一网办，打造行政审批高效区

　　推动政务服务领域整合资源、统一标准、创新模式，建立政务服务联动协作机制，着力提升行政审批效率。将上海“一网通办”、江苏“不见面审批”、浙江“最多跑一次”改革经验注入示范区政务服务，发布“一网通办”事项目录清单。推进企业营业执照等电子证照共享互认，统一企业登记标准、办理流程、服务模式，提高企业跨区域经营便利化水平。依托一体化电子税务局、自助办税终端和办税服务厅窗口，开展涉税事项跨区域通办，优化跨区域一体化纳税服务。建立国内首个跨区域投资项目在线审批监管平台，成为国家固定资产投资项目在线审批监管平台的跨区域子平台，专设投资项目代码“310052”，实现跨区域项目便捷审批和高效监管。

　　（五）推进民生一卡通，画出百姓福祉同心圆

　　深化公共服务一体化机制，着力解决跨区域公共服务标准不统一问题，推进公共服务资源跨区域便利共享，提升人民群众获得感和满意度。发布实施2批33项公共服务项目共建共享清单，涵盖卫生健康、医疗保障、教育、养老等九大领域，持续提高公共服务项目普惠度。以社保卡为载体的一卡通覆盖283万居民，实现交通出行、旅游观光、文化体验等方面“同城待遇”。实施医保一卡通2.0版，85家医保定点医疗机构实行异地就医结算全领域免备案，累计异地就医结算超2万人次。依托长三角医疗健康数字共享和交换平台，推动长三角智慧互联网医院对接6家三甲医院，累计开展有效远程诊疗超6000人次，切实帮助患者解决就医难问题。促进公交线路跨界串连、形成闭环，开通8条跨省公交线路，累计发送乘客超200万人次。

　　（六）强化工作一盘棋，形成合作发展新机制

　　做好建设主体之间统筹协调，形成“机构法定、业界共治、市场运作”的新型工作推进机制，有效凝聚政府、市场和社会各界强大合力，为高质量一体化发展提供有力保障。建立“理事会—执委会”工作机制，发挥理事会确定发展规划、制度创新、改革事项、重大项目的决策平台作用，赋予执委会开发建设管理机构职能，健全执委会与两区一县定期会商机制。组建示范区开发者联盟，集聚41家行业领军企业、咨询机构、主流媒体等市场主体，共同参与绿色金融、高端制造、文化旅游等领域重点项目开发建设，2022年示范区开发者联盟大会签约重大项目投资金额超百亿元。

　　经过两年多的探索实践，示范区制度创新试验田硕果累累，形成了2批73项可复制可推广的经验做法。通过印发制度创新经验清单、举办观摩研讨班等方式，示范区制度创新的种子已经撒向全国，并在有条件的地方开花结果。在长三角地区，上海嘉定和江苏昆山、太仓三地借鉴示范区开发者联盟机制，组建产业链创新联盟；安徽滁州、马鞍山、宣城和江苏南京建立联合湖长制，推进跨界水体共保联治；安徽建立省际毗邻地区省市县三级联动和协调推进机制，顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望等省际毗邻地区合作蓬勃发展。在全国其他地区，北京通州与河北廊坊“北三县”学习借鉴示范区“理事会—执委会”模式，加快研究制定符合本地实际的一体化发展方案；成渝地区双城经济圈建立生态环境标准协同、信息共享和联合执法机制，开通多条跨省公交线路。示范区两周年现场会后，粤港澳大湾区、晋陕豫黄河金三角等多地到示范区调研学习，示范区标杆作用有效发挥。

　　三、推动示范区建设再上新台阶

　　落实《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》部署要求，紧扣“生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范”的战略定位，加大改革创新力度，提升协调服务水平，推动示范区建设不断取得新成效。

　　（一）突出重点突破和深化集成，持续推进一体化制度创新

　　推动制度创新工作从示范区建设起步期的“全面推进”向攻坚期的“重点突破”转变，聚焦土地管理、财税分享等重点领域“啃难啃的硬骨头”，推动形成更多具有“含金量”的新成果。坚持生态绿色导向，把碳达峰碳中和目标纳入示范区建设总体布局，开展重点领域降碳专项行动，制定绿色低碳系列标准和创新机制，加快形成跨区域跨部门多主体共治方式。同时，持续深化前期73项成果落地应用、释放效能，实现价值最大化，加强系统集成、高效协同。举办制度创新经验观摩研讨班，召开示范区建设三周年工作现场会，继续做好制度创新经验复制推广工作，充分发挥示范区对长三角全域乃至全国的引领带动作用。

　　（二）突出集中度和显示度，加快推进示范区重点项目建设

　　聚焦示范区先行启动区等重点区域和互联互通、生态环保、产业创新、公共服务、新型基础设施建设等重点领域，积极谋划实施一批重大建设项目，加快形成集中度和显示度。全力推进“水乡客厅”建设，加快方厅水院和江南圩田、桑基鱼塘、水乡湿地等主题展示园项目建设进度。大力推进青浦西岑科创中心、吴江高铁科创新城、嘉善祥符荡创新中心建设，提升对周边区域辐射带动作用。明确2022年示范区重点项目建设路线图和时间表，完善重点项目“挂图作战”机制，坚持要素跟着项目走的原则，统筹做好重点项目用地用能等要素保障，增强示范区高质量发展后劲。

　　（三）突出一体化和高效率，不断完善示范区工作推进机制

　　推动沪苏浙三省（市）加强对示范区建设的指导，协调有关部门加大对示范区制度创新的支持力度。进一步完善“机构法定、业界共治、市场运作”新型跨域治理模式，健全“理事会—执委会”工作机制，充分发挥理事会重大事项决策平台作用和执委会协调执行功能，推动两区一县切实履行好主体责任。引导开发者联盟汇集更多龙头企业、高端智库、主流媒体等积极参与示范区建设，促成更深层次、更大范围合作。

　　（作者：国家发展改革委地区经济司，本文发表于《习近平经济思想研究》期刊2022年第三期）